成都市城乡一体化的模式探索及其普遍意义(1)

来源:未知 发布于 2019-09-11  浏览 次  

  随着经济发展和社会进步,打破城乡二元结构,解决中国长期存在的“三农”问题,已经成为促进经济持续发展和社会和谐稳定的必然要求。为此,全国各地都积极展开了各种实践和探索。成都市从2004年开始着力推进城乡一体化,并将其作为促进城乡统筹发展、打破城乡二元结构、实现社会和谐稳定的重要手段。成都市的探索以“政府创新政策环境、市场活化经济资源、城乡统筹和谐发展”为特征。不仅在促进城乡一体化的诸多尝试颇具特色,而且具有一定的普遍意义和推广价值。

  自从实行改革开放政策以来,中国的经济发展取得了举世公认的成就。1978至2003年的25年间,以不变价格计算的人均GDP年增长率为8.1 %,成为这一时期世界上经济增长最迅速的国家。世界经济发展的一般规律表明,经济快速发展必然带来社会结构的变革,城市化水平的快速增加和城乡关系的协调发展,就是这种社会结构变化的直接体现。中国在过去的1/4世纪里的实践,同样验证了这个一般规律。1978年中国只有不到18%的人口居住在城市,而到2003年中国的城市化水平已经提升至40.5 %,这一时期的城市化水平平均每年提高了3.31%。同时,城乡之间的关系也由于经济发展和结构调整而不断变化。从更大的范围来观察20多年来的城市化进程,可以发现中国的城乡关系变化过程有如下几个鲜明的特点。

  首先,城市化速度异常迅速。无论是和发达国家在发展初期的情形相比较,还是与其他发展中国家正在经历的城市化过程相比较,中国的城市化速度都是超乎寻常的。例如,英国是世界上第一个实现工业化和城市化的国家,其城市化水平从25%,提升到40%花费了约45年的时间;美国是发达国家中工业化和城市化过程较为迅速的国家,其城市化水平从25%提升到40%花费了大约30年时间;而中国完成相同的过程花费了不到15年时间。在发展中国家中,拉美国家曾经被认为是城市化速度最快的,从1950年到1990年的40年间是拉美国家城市化发展最快的时期,城市化水平的年增长率为1.36%,但这一速度也远低于近1/4个世纪中国的城市化速度。

  由于改革开放以来中国的城市化速度迅猛,城市化给城乡关系和社会结构带来的影响也非常显著,政府的角色就显得尤其重要。总结和吸收其他经济体在城市化过程中的先进经验,规避快速的结构变动所导致的各种矛盾和冲突,将给各级政府带来严峻的挑战。

  其次,从城市化的推动力来看,城乡一体化在中国的城市化过程中发挥了突出重要的作用。一般而言,城市人口的自然增长、城市行政区划的重构以及农村向城市的人口迁移是城市化过程中三个基本的推动力量。由于从20世纪70年代中期开始,中国城市地区的出生率就已经下降到更替水平以下,城市人口的自然增长对城市化的贡献甚微,中国的城市化主要依赖于城乡一体化的方式推动。所以,中国出现了人类历史上最大规模的从乡村到城市的人口迁移大潮。根据2000年第五次人口普查资料的推算,迁移人口总量超过1亿人,其中,农村向城市的人口迁移占总迁移人口的41%,是人口迁移的最重要形式。由于中国城市化水平仍然较低,可以相信,城乡一体化的方式在未来相当长的时期内仍然将是改变中国城乡关系的主要推动力。

  另外,快速的城市化和既有的体制冲突是中国当前城乡关系变化的重要内容。改革以来的快速城市化过程是对改革以前城乡分割体制的矫正,结构变动和制度创新相伴相生也是独具中国特色的。改革开放以前,以户籍制度为基础,城市和农村被分割为二元社会。传统的经济发展战略则使得社会结构的城市化大大滞后于经济结构的工业化。城市居民和农村居民在就业、福利、收入水平、公共服务等方面均存在较大的差异。改革以来的发展历程,既是纠正传统发展战略,使城市化水平补偿性地提高的过程,也是通过市场机制和发展战略等一系列手段不断打破二元结构,实现社会结构一体化的过程。然而,快速城市化和一些制度遗产的冲突仍然存在,并成为协调城乡关系的重要障碍。

  正是由于中国社会结构变革的突出特点,探索一条适合国情的城乡和谐发展之路就显得至关重要。改革以来经济发展战略的一系列演变表明,城乡经济关系和社会和谐发展越来越社会经济发展的有机组成部分。

  改革开放之初至20世纪90年代,普遍推动经济增长是社会经济发展的重点。在这一时期,提高经济效率是发展的核心。随着经济体制改革的不断深入,产品市场、各种要素市场不断发育。价格信号逐渐引导生产要素流向收益更高的地区,这一方面促进东部沿海 地区的快速发展,也在客观上造成区域之间经济发展差距的扩大。沿海地区,经济增长速度、工业化和城市化进程都非常迅猛,但中西部地区的经济发展相对滞后。在不断扩大的地区发展差距中,城市化水平的差距既是区域间经济发展差距的重要原因,也是区域发展差距的直接体现。以人口迁移为例,劳动力流动的区域集中趋势非常明显,中西部地区向沿海地区的劳动力流动,一方面促成了东部地区的迅速城市化,另一方面,也给中西部地区如何实现区域发展带来了严峻的挑战。根据2000年的人口普查资料测算,在跨省迁移中,人口主要流向东南沿海等经济发达的东部地区,跨省流向东部地区比例为75%,跨省流向中西部地区比例分别为9.8%和15.3%,人口流动的方向非常明显。由于迁移劳动力往往是迁出地素质较高的人口,因此,大量劳动力向经济发达地区的流动也给迁出地的社会经济发展带来了新的课题。如何通过新的区域发展模式缩小地区之间的发展差距也显得日益紧迫。

  90年代中后期开始,为了缩小地区间的发展差距,“西部开发”和“振兴东北”等区域性的经济发展支持政策相继出台。这些区域性的经济发展政策都有一个共同的特点,就是希望通过投资一些具体的项目,推动地方的经济发展。区域性的开发战略实施以来,的确对推动地方经济发展起到了显著的作用。但是在区域经济发展战略实施过程中如果不重视区域之间的相互协调、城乡之间的统筹发展,那么新的地方分割、城乡分割等不利于社会和谐的因素仍然会产生。因此,把城乡统筹的一体化发展模式纳入区域发展战略中,将成为缩小欠发达地区和发达地区之间发展差距的重要手段。

  国际经验表明,在城市化迅速发展的阶段,如果不重视城乡关系的和谐统一,尽管可能城市化水平上显著的提升,但也可能同时造成一系列不良的后果。例如,拉美国家在20世纪60、70年代的快速城市化,不仅造成了失业增加、城市拥挤、社会紊乱、收入差距扩大等诸多“城市病”,也导致其农村凋敝,城乡发展失衡等严重后果。从国内近年来的实践看,如果我们不重视城乡的协调发展,快速的城市化也会产生一些不良的社会经济后果。正是在这种背景下,以推进城乡一体化为主要特征的成都模式是坚持“以人为本”的科学发展观、建立新型城乡关系、构建和谐社会的有益探索。在幅员辽阔,地区差异明显的中国,成都市推进城乡一体化的诸多制度创新有很多鲜明的特色。同时,作为一个大型城市,如何实现都市圈的城乡和谐发展,也颇具普遍意义和推广价值。

  成都是四川省省会、全国15个副省级城市之一,是我国西南地区的科技、商贸、科技中心和交通、通信枢纽。全市总面积1.239万平方公里,中心城建成区面积283平方公里。

  2004年户籍人口1059.7万人,其中农业人口640万。辖9区4市(县级市)6县。耕地面积47.3万公顷,林地30.8万公顷,水域、草原等48万公顷。闻名天下的都江堰水利灌溉工程使沃野千里的成都平原拥有十分优越的农业生产条件,素有天府粮仓之称,是全国重 要的商品粮油和蔬菜、水果、中药材生产基地。

  2004年,全市地区生产总值2185.7亿元,占全省生产总值的33.3%,其中第一产业增加值168亿元,三次产业比例为7.7:46.8:45.5。人均GDP2503美元,地方财政收入142.4亿元。城市居民恩格尔系数38.3,农村为46.4。

  按照党的十六大“统筹城乡经济社会发展,建设现代化农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”这一指导思想,成都市委、市政府在充分的调查研究和试点、思考的基础上,从2003年开始,在全市实施了“统筹城乡经济社会发展,推进城乡一体化”的工作部署。成都市以“城乡一体化”的工作思路来统领城乡发展全局,尝试在西部大开发中走出自己的一条新路,并致力于以此破解二元结构和“三农”难题,在工业化和城市化快速发展的进程中,有深度、有力度、有广度地切实贯彻落实“以人为本”的科学发展观,以公平的增长构建和谐的社会。

  成都市推进城乡一体化的具体做法可以概约归纳为“三三见六,以一化二”。这里,第一个“三”,是指“三个集中”,即:工业向园区集中,耕地向规模经营集中,农民向城镇集中;第二个“三”是“三大重点工程”,即:农业产业化工程,农村扶贫开发工程,农村发展环境建设工程。“六”是指六句话:一是以县城和有条件的区域中心镇为重点;二是科学规划为龙头和基础;三是以产业发展为支撑;四是以建立市场化配置资源的机制为关键;五是以制定和完善相关配套政策为保证;六是以农民身份转变为出发点和落脚点。“以一化二”是指以城乡一体化的发展路径来破解“二元结构”。摸索出在西部大开发过程中最大限度调动一切积极因素,充分发挥西部区域性经济发展极的扩散效应,用看得见、摸得着、享受得到的具体作为来体现工业反哺农业、城市带动乡村、解决“三农问题”的办法。

  可以看出,成都市运用政府和市场这两支手,以改革旧体制去打破城乡分治的政策环境,激活生产要素,用一体化统筹城乡同发展、共繁荣,是对科学发展观的具体落实和构建和谐社会的创造性实践。成都市的这一实践,在方法和路径上可以作出如下的细分和概括:

  ——政府规划推动,市场配置资源 这是成都市推进城乡一体化的一个鲜明特色。城乡一体的统筹发展,必然首先要有定位,其次是规划,然后是资源配置方式和机制的选择。关于定位,成都市委[2004]7号文件明确提出:“统筹城乡经济社会发展,推进城乡一体化是新形势下解决‘三农问题’的根本途径,是探索西部大开发新路的有益尝试,是全面建设小康社会的重大举措,对于贯彻落实十六届三中全会精神、牢固树立科学的发展观、推动我市经济社会事业全面协调和可持续发展具有重要的战略意义。”基于这一定位,成都市委、市政府坚持以政府行为展开的城乡一体化工作中要分类指导,有计划、有重点、有步骤地推进,并且提出,到2007年,全市城市化率达到42%以上,人均GDP达到3000美元,农民人均纯收入达到5000元。最快手机看现场开奖

  “政府规划推动”在成都市的城乡一体化进程中体现为:着眼城乡经济、社会、自然和人的协调发展,结合土地利用总规和城市总规修编,明确分区功能定位和产业发展重点,凸现区域经济比较优势和特色,突出抓好县域政府所在地和有条件的区域中心镇的市域城镇体系规划,力争在10年内基本形成环绕中心城市的4个中等城市、11个小城市、45个区域中心镇相互呼应的城镇体系。成都市委、市政府针对全市域内的乡镇行政区划、乡镇机构改革、乡镇机关人员分流、城乡规划管理体制、区域重点镇建设、城市规划编制审批等着力点,形成了思路清晰、前瞻性强的系列政策 ,牵住规划这个牛鼻子,来体现和形成政府的工业化和城市化意图,对各类资源配置主体给出政府的信号。规划实行了城乡一体的制度安排和推进之后,成都市委、市政府大张旗鼓地在2005项目年工作中加大招商力度,创新招商办法,尤其是围绕带动性强的重点项目,突出区域比较优势的项目,延伸价值链和关联度高的项目,能产生集聚效应,统筹“三个集中”的项目,目标明确地激励各类资源配置主体做出相对理性的预期和分散的决策。从而把发展这个第一要务扭住不放,落在实处。

  ——强化产业支持,立足多元特点 城乡一体化的推进,必须建立在不断做大做强的产业支撑基础之上,融入工业化和城市化的进程之中。对此,成都市委、市政府有清醒的认识和明确的布署。按照“集约发展、效益优先”的原则,成都市非常坚决地走工业集聚发展的道路,主要工业布局在成都高新区、成都经济技术开发区这两个国家级工业集中发展区和各区(市)县工业集中发展区;以两级工业发展区为载体,重点打造电子信息、机械(含汽车)、医药、食品(含烟草)、冶金建材、石油化工等六大工业基地,以期逐渐形成高新技术产业、现代制造业和区域特色产业三大工业经济区域。与此同时,特别强调在中心城市和区(市)县政府所在地及有条件的区域中心镇,搞好第三产业,注重业态转换和结构的升级。但是,市委、市政府强调,在不具备城市化和工业化条件的其他农村地区,就要走农业结构调整的路子,在沃野千里的都江堰灌区优化种、养业布局,为国家的粮食安全做出贡献,并大力发展特色农业,以农业的产业化来具体落实和有效夯实城乡一体化进程。这一点的意义尤为重大。相较东部地区和沿海地区而言,西部地区普遍工业化水平和城市化水平大大偏低,资源配置效率亟待改善,资本存量不足(尤其是农村人力资本),资本增量稀缺,技术进步的传导机制落后,在这种背景情况下,农村剩余劳动力转移和就业问题已经并且还将面临严峻挑战,刘易斯二元结构模型中的劳动力无限供给和转移路径在此仅具一种理论上的意义。以农民身份转移为重要标志的城乡一体化,必须要通过农业的产业化,通过拉长第一产业在产前、产中和产后的作业链、价值链,通过对特色农业的社会化大生产,以转变农业的生产方式及其配置机制,才能具备可持续的基础。令人欣慰的是,成都市在不断推进的城乡一体化进程中,广大农民群众增收致富的冲动和基层政府为人民服务的主观能动性结合起来,催生出若干这方面的典型。比如,成都市锦江区红砂村的花乡农居、幸福梅林,成都郫县的农科新村,成都邛崃的花楸村等,都是立足自己的特色资源禀赋,针对中心城市大市场的有效需求,转换业态,输出长项,成功地把第一产业和第三产业结合起来,使农业产业化立足多元化特点,适度低层次起步,汇集多数农户参与,取得良好效果。此外,成都市蒲江县对自己有特色的苹果和茶叶生产就采取典型的拉长价值链、形成产业化的作法(从茶叶和苹果种植的土壤改良开始,到良种提纯、植保、市场营销乃至于副产物综合利用,如茶多酚提取),有力促进了生产方式的转变和农民的增收。

  ——创新制度设计,促进要素流转 越是有效率的经济,生产要素的流动性就越强。城乡一体化的要旨所在,就是要让一切生产要素,包括资本、技术、经营管理、信息尤其是劳动力,都可以按照人本的思想和逐利的原则,在增长和发展的过程中流动起来,可以在资本的粘合下,最大化自己的要素收入,并且在这个过程中实现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上的公平。这是经济效率得以产生、和谐社会得以构建的基础。而要使这一要旨得以实现,就必须打破数十年计划经济形成的城乡分治、部门歧视的制度性障碍,通过创新制度设计来促进生产要素流动,让市场配置资源的基础性作用得到体现,落到实处。

  成都市委、市政府清醒地认识到这一问题的要害所在,重点围绕建立城乡统一、开放的劳动力市场,先后就失地无业农民安置、失地无业农民再就业、农村劳动力培训和就业工作,以及与农村剩余劳动转移流动密切相关的征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等城乡一体化工作要点出台了系列配套政策 。并鼓励各区(市)县政府大胆的自下而上地创新。成都郫县县委政府根据本县地处中心城市近郊、农民收入水平较高、特色农业潜力较大、农民接受新技术、新知识的观念相对较强和县域内交通条件发达的特点,与中国联通公司联手,着力推行“城乡信息一体化”,让可以帮助农民加快产业化步伐、增收致富的现代信息手段(包括普及到每一个村的Internet 网络,以短信方式发布的包括天气预报、病虫害防治、良种供应、化肥和农药价格、相关农产品供求行情等)成为农业生产要素流动的重要依据,极大地扩张了市场半径,使凝固在自然经济小生产方式中的各种生产要素得以在社会化生产方式中流动。对农民来讲,致富增收的前提,就是要素的流动。在成都双流县、温江区、郫县等区(市)县,以“公司+农户”或“协会+农户”的形式,针对具有比较优势的某些农林产业或经济作物,遵循样板引导、农户自愿的原则,较有力度地进行了土地使用权的流转。在流转过程中,一方面在土地集中经营中获得规模效益,另一方面使农民在转让土地使用权获得租金、保证正常生活收入水平的同时,还促使农民转变为规模经营大户或农业产业公司的农业工人。这种由生产方式和经济制度转变所引起的农民身份乃至思维方式的转变,影响深远。成都市金堂县由政府牵头并构筑平台,形成组织化的农业剩余劳动力转移模式。该县与广东的东莞建成了劳动力供求的信息网络,专门运送农民从金堂到东莞的班车,政府出面组织的民工权益维护机制以及针对有效需求的人力资源培训,深得民心。

  ——聚焦公共产品,连结城乡发展 社会主义市场经济中的政府职能,就是为全社会提供公共产品,监管经济秩序。在以政府行为推进的“城乡一体化”过程中,政府的行为边界是以市场失灵的边际为止。这一作为空间,在性质上主要不是竞争性资源配置,而是以消费上的非竞争性、非排他性为特征的公共产品的供给;在打破城乡分治的制度性约束为主要手段来创造城乡同发展、共繁荣的前置性条件时,政府最大限度并且没有歧视地提供城乡一体的公共产品,就成为政府的主要作为空间。成都市委、市政府采取政策资源组合配套、系列推出的方式,在城乡一体化进程中,针对“乡”这个矛盾的主要方面,卓有成效地用“看得见的手”来聚焦和供给公共产品,其具体着手的切入点是:加强农村的教育工作,教育强乡(镇)建设工程,帮困助学工程(义务教育阶段两免一补),农村普通中小学预算内生均公用经费,进城务工就业农民子女接受义务教育,统筹城乡教育改革和发展,农村成人教育工作,农村药品监督供应网络的管理,农村药品监督供应“两网”的建设,农村医疗救助,建立新型农村合作医疗制度,市县乡财政管理体制的改革,建立公共财政制度,农村村组集体资产管理,农村村组管理体制改革,实施中心城区农民新居工程,等等 。 (中国社会科学院\成都市社会科学院 联合课题组)

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